06.09.2002 12:46:

РОССИЯ: ПОЛИТИЧЕСКИЙ ЭКСТРЕМИЗМ И СМИ - комментарий Института проблем информационного права

В начале августа вступил в силу подписанные 25 июля 2002 годаПрезидентом РФ федеральные законы `О противодействии экстремистскойдеятельности` (далее - закон) и `О внесении изменений и дополнений взаконодательные акты Российской Федерации в связи с принятиемФедерального закона `О противодействии экстремистской деятельности``.Как известно, данные акты были приняты в связи с законодательнойинициативой Президента России. Их проекты вызвали сильную и справедливуюкритику не только со стороны общественных организаций и правозащитников, но и депутатов. В ходе рассмотрения в парламенте спорные положения законопроектов были во многом переработаны. Однако, возможно,поспешность, с которой была проведена работа над ними, объясняет наличиев них некоторых не согласующихся между собой норм, затрагивающих вопросыпрекращения деятельности организаций СМИ в случае осуществления имиэкстремистской деятельности.Институт проблем информационного права предлагает свой анализ положенийэтих законов с точки зрения того, каким образом его принятие отразитсяна деятельности организаций СМИ.

Что журналистам понимать под экстремистской деятельностью?

В первую очередь хотелось бы отметить, в чем заключается основная идеязакона в отношении организаций СМИ. Его концепция в этой части такова:запретить организациям СМИ осуществлять экстремистскую деятельность, атакже использовать СМИ для распространения экстремистских материалов. Занарушение данного запрета закон устанавливает такие мерыответственности, как вынесение предупреждения, а также прекращениедеятельности организации СМИ. Таким образом, ключевое значение дляорганизаций СМИ будет иметь то, в каких случаях их действия могут бытьрасценены как экстремистские.Иными словами, речь идет о центральном термине закона, ради определениякоторого, по большому счету, он был и написан, и принят - понятия`экстремистская деятельность`.Экстремистская деятельность определена в статье 1 закона посредствомперечисления действий, входящих в объективную сторону составовпреступлений, установленных Уголовным кодексом РФ. Например, являетсяпреступлением возбуждение расовой, национальной или религиозной розни,унижение национального достоинства, пропаганда исключительности,превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения крелигии, национальной или расовой принадлежности (ст.282 Уголовногокодекса). Однако, данные действия сопровождаются новыми признаками,позволяющими их отграничить от указанного состава преступления. Вчастности, возбуждение расовой, национальной или религиозной розни будетрасцениваться как экстремистская деятельность при наличии такогосопровождающего их признака, как связь указанных действий с насилием илипризывами к насилию. Пропаганда и публичное демонстрирование `нацистскойатрибутики или символики, либо атрибутики или символики,свидетельствующих о принадлежности к такой организации или обосуществляемой ею деятельности`, как предусмотрено законами,представляет собой административное правонарушение и одновременнопризнается осуществлением экстремистской деятельности (ст.1 закона и ст.20.3 Кодекса об административных правонарушениях).Кроме перечисленных действий, распространение публичных призывов косуществлению экстремистской деятельности, а также содействие ееосуществлению или совершению указанных действий со стороны организацийСМИ будет расцениваться как экстремистская деятельность.

Каким образом привлекать СМИ к ответственности?

Что касается ответственности СМИ за распространение экстремистскихматериалов, то тут закон содержит серьезные внутренние противоречия.Из-за внутренней несогласованности из положений закона нельзя сделатьоднозначного вывода, когда деятельность организации СМИ может повлечьвынесение предупреждения, а в каких случаях она прекращается.Прежде всего, недостатком принятого закона является отсутствие четкогоразграничения между основаниями вынесения предупреждения организации СМИза распространение экстремистских материалов и за осуществление имиэкстремистской деятельности, с одной стороны, и основаниями обращения всуд с иском о прекращении деятельности организации СМИ - с другой.Подобные меры ответственности предусмотрены двумя статьями закона (8 и11). И в первом, и во втором случаях таким основанием, как прямо указанозаконом, является осуществление организацией СМИ экстремистскойдеятельности либо распространение экстремистских материалов.Статья 8 устанавливает два основания прекращения деятельности СМИ.Во-первых, в безоговорочном порядке после вынесения предупреждения онедопустимости распространения экстремистских материалов, еслипредупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или непризнано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждениисрок (не менее десяти дней) не приняты меры по устранению допущенныхнарушений, послуживших основанием для его вынесения, а во-вторых, вслучае повторного - в течение двенадцати месяцев со дня вынесенияпредупреждения - выявления новых фактов, свидетельствующих о наличиипризнаков экстремизма в деятельности организации СМИ.Таким образом, в случаях, когда вынесенное предупреждение не былообжаловано в суд, оставлено судом в силе, а также в случае непринятияуказанных в предупреждении мер по устранению допущенных нарушенийдеятельность организации СМИ подлежит прекращению. Но далее, в этой женорме, закон предусматривает еще одно основание прекращения деятельностиСМИ: повторное выявление фактов, свидетельствующих о наличии вдеятельности организации СМИ признаков экстремизма. Иными словами, законпредоставляет ничем не обоснованную свободу выбора для прекращениядеятельности организации СМИ: либо дожидаться повторного обнаруженияфактов экстремистской деятельности для обращения в суд с иском опрекращении деятельности организации СМИ, либо использовать какоснование для возбуждения судебного производства по делу о прекращениидеятельности организации СМИ тот факт, что предупреждение не былообжаловано либо требования об устранении нарушений в деятельностиорганизации СМИ не были соблюдены.В статье же 11 закона, озаглавленной как `ответственность средствмассовой информации за распространение экстремистских материалов иосуществление экстремистской деятельности` прямо говорится, что приналичии перечисленных в статье 8 оснований деятельность СМИ не подлежитпрекращению, а лишь может быть прекращена, оставляя тем самым простордля судебного усмотрения. Другим основанием для прекращения деятельностиСМИ, установленным статьей 11, признается причинение вреда в результатедеятельности организации СМИ, признанной экстремистской либовозникновение опасности причинения вреда перечисленным в объектам либообщественным отношениям (законным экономическим интересам, общественномупорядку, общественной безопасности, окружающей среде и пр.). Причем, приналичии данных обстоятельств не потребуется дожидаться повторногонарушения требований закона `О противодействии экстремистскойдеятельности` либо иных оснований, предусмотренных статьей 8, для тогочтобы инициировать процедуру прекращения деятельности организации СМИ.Подобная формулировка прямо противоречит смыслу нормы статьи 8законопроекта, поскольку статья 11 предполагает, что основания,указанные в статье 8 не являются необходимыми и достаточными для того,чтобы суд вынес решение о прекращении деятельности СМИ. Статья же 8говорит о том, что деятельность организации СМИ подлежит прекращению приналичии перечисленных обстоятельств.Внутренняя несогласованность положений законопроекта усугубляетсяпротиворечием на более высоком уровне - уже не между отдельными нормами,а между Законом РФ о СМИ и Федеральным законом `О противодействииэкстремистской деятельности`.Как известно, статья 4 Закона РФ о СМИ (`Недопустимость злоупотреблениясвободой массовой информации`) запрещает использование СМИ в целяхсовершения уголовно наказуемых деяний и ряд иных действий: призыву кзахвату власти, разжигания национальной, социальной розни, и т.д.С вступлением в силу федеральных законов `О противодействииэкстремистской деятельности` и `О внесении изменений и дополнений взаконодательные акты Российской Федерации в связи с принятиемФедерального закона `О противодействии экстремистской деятельности``данные действия будут входить в понятие экстремистской деятельности, анарушение запрета распространять в СМИ экстремистские материалы ипризывы к осуществлению экстремистской деятельности будет расцениватьсякак злоупотребление свободой массовой информации (ст.3 Федеральногозакона `О внесении изменений и дополнений в законодательные актыРоссийской Федерации в связи с принятием Федерального закона `Опротиводействии экстремистской деятельности`).И такое, казалось бы, сугубо теоретическое положение может иметь весьмасерьезные последствия для организаций СМИ. Важный вопрос заключается втом, когда в отношении организации СМИ будет возбуждаться судебное делоо прекращении ее деятельности: после двукратного (по меньшей мере)нарушения запрета злоупотреблять свободой массовой информации либо ужепосле того, когда вынесенное предупреждение не было обжаловано. Инымисловами, используя одно основание для привлечения к ответственности,фактически возможно будет делать выбор между тем, в каком порядкепривлекать организацию СМИ к ответственности: в порядке, установленномлибо Законом РФ о СМИ, либо Федеральным законом `О противодействииэкстремистской деятельности`.Согласно закону, экстремистские действия либо распространениеэкстремистских материалов влечет за собой либо вынесение предупрежденияорганизации СМИ либо обращение в суд МПТР РФ или его территориальныхорганов с иском о прекращении деятельности организации СМИ. Особоевнимание на себя обращает тот факт, что отныне Генеральный прокурор иподчиненные ему прокуроры наделены полномочиями выносить предупреждениеи обращаться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ.Как установлено законом, в целях недопущения продолжения распространенияэкстремистских материалов суд может приостановить реализациюсоответствующего номера периодического издания либо тиража аудио- иливидеозаписи программы либо выпуск соответствующей теле-, радио- иливидеопрограммы в порядке, предусмотренном для принятия мер пообеспечению иска (п. 3 ст.11). Решение суда является основанием дляизъятия нереализованной части тиража продукции средства массовойинформации, содержащей материал экстремистской направленности, из местхранения, оптовой и розничной торговли (п. 4 ст.11).В целом, по мнению Института проблем информационного права, законопроектподлежит серьезной и всесторонней оценке в части, касающейсяответственности организаций средств массовой информации.

За распространение каких материалов СМИ могут быть привлечены кответственности? Европейская практика.

Экстремистские материалы определены, как `предназначенные для публичногообнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие косуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие илиоправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в томчисле труды руководителей национал-социалистической партии Германии,фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающиенациональное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практикусовершения военных или иных преступлений, направленных на полное иличастичное уничтожение какой-либо социальной, национальной, этнической,расовой или религиозной группы` (ч.3 ст.1).Подобное определение позволяет более четко отграничить материалы СМИинформационного характера, не являющиеся экстремистскими, от материалов,являющихся по своему содержанию таковыми.Необходимость же четкости и ясности подобного разграничения посредствомзакона вытекает из обязанности государства соблюдатьмеждународно-правовые стандарты в области свободы слова. Согласно части4 статьи 15 Конституции РФ приоритет общепризнанных норм и принциповмеждународного права установлен и действует. Одним из ключевыхмеждународно-правовых актов в сфере свободы выражения является статья 10Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.Согласно ст. 1 Федерального закона (1998) `О ратификации Конвенции озащите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней` (вступил вдействие 5 мая 1998 года), Российская Федерация признала юрисдикциюЕвропейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкованияи применения Конвенции и Протоколов к ней.Для оценки закона в контексте обеспечения стандартов свободы выраженияинтерес представляют изложенные ниже решения Европейского суда по правамчеловека.В практике Европейского суда по правам человека (находящегося вСтрасбурге, Франция) неоднократно подчеркивается то положение, чтозадача СМИ состоит в том, чтобы распространять не только идеи иинформацию, к которым сочувственно относится общество, но и те, чтооскорбляют, вызывают беспокойство, шокируют (решение по делу Лингенсапротив Австрии от 8 июля 1986 года).В отношении отграничения пропагандистских материалов СМИ отисключительно информационных полезно учитывать другое решениеЕвропейского суда - решение по делу `Йерсилд против Дании` от 23сентября 1994 г. В нем Европейский суд по правам человека постановил:при оценке используемых журналистами приемов не следует подменятьвзгляды отдельных лиц мнением прессы; необходимо принимать во вниманиеконкретную роль журналиста в распространении разжигающих национальнуювражду высказываний. Первоначально журналист был осужден зараспространение расистских высказываний, хотя его материал был попыткойисследовать конкретные аспекты вопроса, имеющего общественное значение.Аморальность, опасность и противозаконность пропаганды расовой ненавистине были в этом материале выражены в явной форме, вводные замечания кпроведенному интервью, отмежевание журналиста от его собеседников,опровержение некоторых расистских утверждений и общая характеристикаэтих утверждений как антиобщественных составили достаточный противовес.В решении по делу `Шенер против Турции` (от 18 июля 2000 г.) Европейскийсуд по правам человека подчеркнул, что в соответствии со сложившейсяпрактикой часть 2 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человекаи основных свобод жестко лимитирует возможности для ограниченияполитических высказываний или дебатов по вопросам, представляющимобщественный интерес. На этот раз нарушение заключалось в преследованиисобственника и редактора еженедельного обозрения `Хаберле йорумдагерчек` (`Правда в новостях и комментариях`). В 1994 Шенер былприговорен Стамбульским судом государственной безопасности кшестимесячному тюремному заключению и штрафу. Статья, опубликованная вобозрении, была расценена как преступление на основании закона опредупреждении терроризма. В ходе судебного разбирательства,предшествовавшего решению Европейского суда, турецкие власти утверждали,что поскольку статья поощряла террористические действия противгосударства, заявитель был ответственен за пропаганду сепаратизма. Помнению властей, смысл статьи заключался в том, что единственнымсредством разрешения курдской проблемы была поддержка террористическихдействий против государства. В противоположность турецкому суду,Европейский суд высказал мнение, что хотя оспариваемая статья исодержала определенные фразы, высказанные в агрессивном тоне, в целомона не восхваляла насилие и не возбуждала в людях чувство ненависти,мести или стремление к вооруженному сопротивлению. Напротив,Страсбургский суд счел статью вдумчивым анализом курдской проблемы,призывающим к концу вооруженного конфликта. Суд пришел к мнению, чтовласти Турции не придали достаточного значения праву общества бытьинформированным о различных перспективах развития ситуации наюго-востоке страны, невзирая на возможный негативный характер этойперспективы. В итоге Суд пришел к заключению, что, осудив Шенера,турецкие судебные власти нарушили положения статьи 10 Европейскойконвенции по правам человека.Что же касается комментируемого российского закона, то следует признать:несмотря на то, что в ходе работы над ним и были частично учтенырекомендации Института проблем информационного права по разграничениюинформационных материалов от материалов, пропагандирующих экстремизм,однако окончательной и безоговорочной определенности в понятии`экстремистские материалы` разработчикам закона достигнуть, к сожалению,не удалось. Только путем толкования можно говорить о том, чтоэкстремистскими материалами не будут признаваться те из материалов СМИ,которые носят исключительно информационный характер и в которыхжурналист, информируя, не призывает к осуществлению экстремистскихдействий.

Post Scriptum

27 августа 2002 года Приволжское окружное межрегиональноетерриториальное управление Министерства РФ по делам печати,телерадиовещания и средств массовых коммуникаций вынесло предупреждениенижегородской телекомпании `Волга` за разжигание национальнойнетерпимости. Как сообщили агентству `Росбалт` в управлении Минпечати,причиной санкции, примененной к телекомпании `Волга`, стал сюжет,показанный 18 августа 2002 года в программе `Послесловие`. По мнениюМинпечати, сюжет, в котором говорилось об идее переселения 15 тысяччеченцев в Нижний Новгород, нарушает статью 1 закона `О противодействииэкстремистской деятельности`.

Институт проблем информационного права

Адрес: 101999, Москва, Моховая 9, к.338

Телефон (факс): +7 (095) 203-6571, 203-9388; 737-33-71

Эл.почта: root@medialaw.ru;

Интернет: www.medialaw.ru